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HIERARQUIA DAS LEIS

23 de Novembro, 2020

Em tempos de pandemia, temos assistido ao aparecimento de vários diplomas legislativos que estatuiem determinadas matérias, várias delas restrigindo as nossas liberdades (ou dito de outro modo, constitucionalmente mais correto, direitos, liberdades e garantias) importando perceber como juridicamente as respetivas leis se encontram correlacionadas entre si e se basta aparecer certo documento com poder normativo, para que seja vinculativo na sociedade. Diga-se desde logo que existe muito mais direito além da lei, concretizado basicamente no seu sentido técnico-jurídico ou seja, nos costume, jurisprudência e doutrina além do sistema de normas coercivas já referido (lei). Contudo, esta acepção formal depende igualmente de outras referências com relevância jurídica que contribuem na sua correspondente formulação, nomeadamente os significados filosófico, sociológico, político, instrumental ou histórico. O direito surge precisamente desta reunião de conceitos, encontrando-se por exemplo a lei inserida inevitavelmente por razões de segurança jurídica num texto (sentido instrumental) proveniente de um certo órgão com competência para o elaborar (sentido político ou orgânico), por motivos de indispensabilidade social (sentido sociológico) e após uma apurada análise dos antecedentes que a precedem (sentido histórico) bem como de uma discussão geral e abstrata do modo e necessidade do seu aparecimento, acompanhado obrigatoriamente do seu cariz vinculativo (sentido filosófico). Verifica-se assim um conjunto de procedimentos até à sua entrada em vigor, que deverá apenas acontecer se as outras ordens normativas não vinculativas se revelarem insuficientes para a promoção da harmonia social (ou solidariedade de interesses, segundo João Castro Mendes), que se traduz na constante e permanente busca da justiça, propagação dos direitos humanos e da igualdade de oportunidades (no âmbito dos direitos fundamentais integrados nas concernentes constituições) bem como da pretendida estabilidade (através da proteção contra o próprio Estado ou de terceiros que a procurem coartar) já que uma estrutura de preceitos jurídicos, que nos indicam regras de comportamento em sociedade, são sempre impositivas e diretamente restrições à nossa liberdade indívidual. No âmbito da lei, que cria de imediato normas jurídicas (sendo por isto, a par do costume, uma fonte técnico-jurídica de criação ou formação em contraposição às jurisprudência e doutrina que a interpretam e portanto, a revelam e explicam), deverá existir imperiosamente uma hierarquia baseada em vários determinantes, onde se realçam as importâncias do órgão que a emana ou da matéria que esta pretende preceituar destacando-se três regras prioritárias nas contendas que entre ela suceda. Outrossim, a lei de valor superior usufruirá de primazia sob a lei de valor inferior, podendo deste modo proceder à sua revogação (modificação ou substituição) o que já não acontecerá no caso inverso (a lei de valor inferior, por provir por exemplo, de um órgão menos pertinente, não tem força para revogar a lei de valor superior). Contudo, se os dois diplomas possuirem o mesmo valor jurídico, prevalecerá o mais recente por se entender existir uma atualização (se aparecem disposições normativas idênticas a um texto legislativo ou regulamentar que se encontra a vigorar, é porque o órgão que as decidiu criar pretende realizar uma atualização do tema em causa). Desde logo, a lei que se sobrepõe a todas as outras é aquela que determina a “Ordem jurídica fundamental do Estado” (Werner Kagi) fixando os grandes princípios da organização política e da ordem jurídica em geral (todos os ramos de direito público e privado encontram-se aqui diretamente disciplinados) bem como os direitos fundamentais dos cidadãos (direitos, liberdades e garantias e direitos sociais) designadamente a denominada Lei Fundamental ou Constituição, a que toda a restante legislação se encontra compulsoriamente subordinada visando inclusivamente a nossa proteção contra os arbítrio e excesso do próprio Estado que a concebeu através do Órgão máximo do poder legislativo, o parlamento (em Portugal, designado por Assembleia da República). Todavia, por iniciativa desta mesma Lei Fundamental encontram-se acima dela, nos termos dos seus arts 8º, nº 1 e 16, nº 2, os princípios internacionais ou princípios “jus cogens” de onde se destaca de imediato a Declaração Universal dos Direitos do Homem e que se resumem aos direitos inalienáveis à vida, à liberdade e à busca da felicidade visto que estes são direitos que deverão ser reconhecidos em toda a parte a todo o homem, no âmbito da sua dignidade natural proveniente da sua relação com Deus e da posse de consciência, liberdade e razão (interpretações teológica e filosófica). Sendo que, abaixo da Constituição, por necessidade de aprovação e ratificação pelos nossos Órgãos de Soberania surgem as normas europeias e internacionais por esta ordem (segundo Domingos Pereira de Sousa), fruto da nossa integração na União Europeia (ver art. 8º, nºs 2, 3 e 4 da CRP). Portugal é um Estado soberano privativo da sua população devendo deste modo a Constituição, no âmbito dos seus princípios fundamentais salvaguardar a sua vontade, que deverá ser prevalente às convicções de outras Nações no seu próprio território, dependendo o enquadramento de regras exteriores das intervenção e aceitação deste mesmo povo. Surgem posteriormente as leis ordinárias, internas do país e que se dividem nos atos legislativos, aqueles que definem as políticas do território e que são emanados pelos Órgãos políticos mais relevantes possuidores do poder legislativo e nos regulamentos, que desenvolvem as matérias inseridas nos primeiros diplomas e que possibilitam a boa execução destes (ver por exemplo, o art. 199, c) da CRP), com caráter desta forma administrativo. Estatui o art. 112, nº 1 da CRP quais são os atos legislativos, designadamente a lei em sentido formal proveniente da Assembleia da República, o decreto-lei emanado pelo governo e os decretos legislativos regionais pertencentes às Assembleias Legislativas Regionais que poderão, em conformidade com os arts 227º, 228º e 232º da CRP, exercer poder legislativo relativamente à sua Região Autónoma sobre matérias enunciadas no seu Estatuto político-administrativo que não se encontrem reservadas aos dois Órgãos de Soberania enunciados (Assembleia da República e Governo) como nos explicam os arts 112º, nº 4 e 228º nº 1 da CRP, ou assuntos de reserva relativa da Assembleia da República mediante autorização desta (art. 227º nº 1 b) ). As leis em sentido formal e os decretos-leis têm igual valor (art. 112º ,º 2 da CRP) mas acima destes diplomas encontram-se as denominadas leis de valor reforçado, discriminadas nos nºs 2 e 3 da CRP. É o caso de uma lei de base, que atua como “uma lei fundamental de certo setor” (expressão de nossa autoria) preceituando tudo aquilo considerado como relevante para o mesmo (por exemplo, as Leis de Bases da Saúde, do Sistema Educativo ou da Atividade Física e Desporto) e à qual a restante legislação deverá desenvolver e não contrariar. Ainda como outro exemplo de lei de valor reforçado, O Orçamento de Estado, devendo também qualquer decreto-lei alvo de autorização legislativa, nos termos do art. 165, nºs 1 e 2, subordinar-se à lei que lhe deu tal consentimento. Surge posteriormente na ordenação os decretos legislativos regionais que, devido ao já referido, se encontram abaixo das leis e decretos-leis provenientes dos órgãos de soberania nacionais. Após esta sequência de atos legislativos (lei de valor reforçado, lei e decreto-lei, decreto legislativo regional, por esta ordem) e de modo a ser possível executa-los aparecem os regulamentos, cujo principal órgão no âmbito do seu poder executivo é o governo, responsável pela condução da política geral do país (deliberada na Assembleia da República segundo o seu poder legislativo, em conformidade com o Princípio da Separação e Interdependência de Poderes entre ambos) que realizará através da Administração Pública do qual é o seu órgão superior (art. 182º da CRP). Como regulamento mais importante surge o decreto regulamentar (governo) e abaixo deste o decreto regulamentar regional emanado dos governos regionais da Madeira e Açores (art. 138º, nº 1 do Código do Procedimento Administrativo – CPA) sendo que todos os atos legislativos e regulamentos mencionados até ao momento necessitam, para poderem existir jurídicamente, da promulgação (aceitação) do Presidente da República de acordo com o poder moderador de que goza (arts.134, alínea b) e 137º da CRP). A partir daqui e visto as leis ordinárias inferiores não poderem ser conflituantes com todas as superiores apresentadas, não se verifica a necessidade da respetiva promulgação, já atribuída precisamente nas demais que as antecedem. Importa ainda e por esta disposição, prevista no art. 138º, nº 3 do CPA, aludir à Resolução do Conselho de Ministros (elaborada igualmente pelo Governo mas sem a apresentação a Promulgação) seguindo-se as portarias e despachos normativos (ambos da competência individual dos ministros e não coletivamente através das reuniões dos Conselhos de Ministros) para boa execução da política definida para os seus Ministérios (art. 201º, nº a) da CRP). Por fim, faltam os regulamentos oriundos das Autarquias Locais intitulados de posturas, que ocupam o último lugar da hierarquia das leis estaduais visto alcançarem uma menor dimensão de território e população, independentemente da sua indispensável mais valia institucional enquanto pessoas coletivas que não nos interessa neste artigo discutir. Contudo, nos próprios regulamentos autárquicos verifica-se também uma hierarquia e desde logo, de acordo com o art. 138º, nº 2 do CPA, dos municipais sobre os pertencentes às freguesias, que não os podem revogar, salvo se estes configurarem normas especiais. Há ainda que realçar as normas corporativas, provenientes dos organismos representativos das diferentes categorias morais, culturais, económicas ou profissionais, que as podem emanar no domínio das suas atribuições onde é exemplo uma qualquer Ordem Profissional, como a dos Advogados (art. 1, nº 2 do Código Civil). São igualmente consideradas fontes de direito (art. 1º, nº 1 do CC), encontrando-se no fim da linha vertical por não provirem do Estado mas de entidades privadas com estatuto de utilidade pública, desenvolvendo funções que originariamente são da esfera jurídica do Estado mas cujo entendimento é o de uma maior eficácia se desenvolvido por estas. Estão todavia obrigadas a respeitar todas as leis estaduais acima delas como é o caso dos correspondentes estatutos elaborados e aprovados pela Assembleia da República, não podendo contrariar as disposições legais de caráter imperativo (art. 1, nº 3 do CC). Tal estrutura hierárquica tem como finalidades principais garantir a nossa participação democrática através da atribuição de maior importância aos órgãos e entidades que absorvem mais população e maior dimensão territorial mas ao mesmo tempo corresponsabilizar os mesmos entre si e promover o controle recíproco, para que possamos usufruir de maiores garantias, quer de proteção contra o próprio Estado (função primária de defesa segundo José de Melo Alexandrino) quer da imposição das tarefas que este deve desenvolver ao abrigo das suas atribuições e competências constitucionais visto o poder político pertencer ao Povo (art. 108º da CRP) no âmbito da sua soberania (arts. 1º e 3º da CRP).

Miguel Furtado

Professor Universitário e Coordenador das formações pós graduadas de âmbito jurídico do ISG

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