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Simplex eleitoral e e-democracia: do e-voting ao m-voting

Simplex eleitoral e e-democracia: do e-voting ao m-voting

As eleições presidenciais do passado dia 24 de janeiro vieram confirmar a tendência dos valores crescentes da abstenção. Independentemente de se tratar de eleições presidenciais, legislativas, autárquicas ou europeias, a realidade dos números espelha o desinteresse e falta de identificação dos cidadãos com o sistema e processos políticos e com as suas instituições, em especial por parte dos mais jovens.

Até as sondagens sobrestimaram a participação eleitoral. Dos cerca de 10,8 milhões de recenseados, apenas votaram 4,2 milhões, confirmando que a abstenção tem vindo a aumentar desde 1975, em que a abstenção se ficou por apenas 8,3%. Atualmente, é habitual verificarem-se taxas de abstenção de 50% ou superiores nos diversos atos eleitorais dos últimos anos.

Portugal evoluiu muito no que toca à digitalização e simplificação de processos no Estado, no que toca à esfera pública e de relações de cidadania. Veja-se o Simplex e as mudanças na Autoridade Tributária, por exemplo, com o Portal das Finanças e com o e-fatura, ou com o Portal do Cidadão e agendamentos online, com a utilização do cartão de cidadão ou da chave móvel digital.

No campo eleitoral, a e-governação e a e-democracia parecem ter estagnado, mesmo após Portugal ter desenvolvido projetos neste sentido há quase 25 anos através do Secretariado Técnico dos Assuntos para o Processo Eleitoral (STAPE) nas eleições de 1997. Depois, outros projetos foram tentados, mas sem consequências práticas. Desde então, a tecnologia e a digitalização de documentos e processos muito evoluiu. Não falo no voto eletrónico presencial pois pouco valor acrescenta ao processo, poupando apenas em papel (boletins de voto) e em tempo de apuramento de resultados. Vou muito mais longe: porque não permitir o voto sem sair de casa ou em mobilidade (m) com recurso ao telemóvel através da internet (m-voting), com a utilização do cartão de cidadão ou chave móvel digital? As questões de segurança e de legislação parecem-me facilmente ultrapassáveis, ao contrário da aparente falta de vontade (ou iniciativa política) em reformar a Comissão Nacional de Eleições, que parece ter parado no século passado. Os custos de um processo eleitoral com meios logísticos, humanos e de tempo são enormes. É urgente reformular estes processos eleitorais, inclusivamente o facto de nalgumas eleições ser permitido o voto por correspondência e noutras não.

Há 20 anos que a Estónia desenvolveu experiências neste sentido e foi pioneira na votação via internet, tendo sido aplicada em 2007 nas eleições legislativas, constituindo a primeira experiência mundial. Apesar das críticas e de ameaças de vulnerabilidades, a segurança foi garantida e os resultados validados. A verdade é que a abstenção tem vindo a reduzir de eleição para eleição. Além da grande vantagem em termos de mobilização e de redução de custos com a logística eleitoral, o e-voting na Estónia refere-se apenas a votações a partir da internet (de casa, do telemóvel, etc.) e não a votações eletrónicas em locais fixos de votação.

Através de um sistema de autenticação semelhante ao utilizado no cartão de cidadão português, a votação pela Internet na Estónia está disponível durante um período de votação antecipada e os eleitores podem mudar o seu voto até ao dia da eleição. Mais de 30% dos eleitores na Estónia já recorrem a este processo. Outro argumento recorrente será a dificuldade das pessoas com mais idade ou dos que não têm acesso a tecnologias. Se em ambos os casos poderiam existir alternativas tradicionais de voto, a verdade é que também o IRS é entregue via Portal das Finanças (bem mais complicado que votar), as consultas nos centros de saúde são agendadas no portal e que a taxa de penetração dos telemóveis em Portugal é superior a 130%!

Portugal é um país inovador e criativo, inclusivamente no que toca a tecnologia. Mas falta-nos arrojo! Que belo exemplo poderíamos dar à digitalização, à participação cívica, com a criação do voto exclusivo via internet (m-voting).

Professor Doutor Miguel Varela, Diretor do Instituto Superior de Gestão para o Jornal de Negócios

FORGEP e CAGEP do ISG: o futuro já começou

FORGEP e CAGEP do ISG: o futuro já começou

Com a vitória eleitoral de Joe Biden, é provável que se fortaleça o ímpeto do desenvolvimento sustentável nos Estados Unidos, que a América adira ao Acordo sobre o Clima de Paris e que faça eco dos compromissos assumidos pela União Europeia no Acordo Verde para a Europa (European Green Deal).

Finalmente, a inequívoca opção pela inclusão e pela coesão nacional impõe que o futuro, para a Administração Pública, seja também social: mais igualdade e mais oportunidades.

Em suma, o futuro será social, verde e digital e a transição começa por uma Administração Pública atenta e colaborativa, onde os seus dirigentes assumem os objetivos estratégicos de um “bom governo” e estão capacitados para inovar sem perder a exigência de eficiência e eficácia imposta pela escassez dos recursos. A formação executiva dos altos dirigentes e dos dirigentes intermédios da Administração Pública portuguesa no Instituto Superior de Gestão, para além das ferramentas de gestão estratégica, gestão de recursos humanos e de dados, diferencia-se pela especial sensibilidade ao facto do futuro ser já hoje.

Em face dos compromissos políticos com o desenvolvimento sustentável e a inovação rápida, vemos um futuro social, inteligente, conectado, digital e verde. Esperamos uma década de energia limpa e elétrica, com avanços na tecnologia e uma mudança generalizada da mobilidade e nos processos de trabalho, uma década digital e conectada que abrirá o caminho para novas formas de implementar as políticas públicas e de dirigir a regulação da nossa economia e que irá promover uma maior eficiência e uma maior circularidade entre os setores de atividade e na Administração Pública.

Na sua oferta de formação executiva para a Administração Pública, o ISG oferece o FORGEP – Formação em Gestão Pública, destinado, nos termos da lei, aos quadros intermédios da Administração Pública, assim como a sua atualização, e o CAGEP – Curso Avançado de Gestão Pública, obrigatório para os altos dirigentes da Administração Pública, cujos programas apostam na valorização das competências essenciais da gestão contemporânea pública nacional e europeia.

Professor Doutor Rui Teixeira Santos, Coordenador Científico dos cursos CAGEP e FORGEP e Docente do ISG

Sobreviver e crescer

Sobreviver e crescer

Penso que, hoje como nunca, precisamos de focar e tomar todas as nossas decisões, todas mesmo, com um só critério. O que apoiar e satisfizer esse critério avança; o que não o fizer, não vale a pena concretizar. Primeiro, temos de sobreviver. Depois, temos de crescer de forma sustentada, assentes numa nova estratégia, tipo pacto de regime estrutural para as próximas décadas, imune a quem nos governa, com uma só prioridade/critério: bom investimento que nos potencie os recursos endógenos e territórios à escala mundial. Para isso precisamos de maior dimensão das nossas empresas e de menos e melhor Estado.

SOBREVIVÊNCIA

Os auxílios dos Bancos Centrais e dos Estados, suportando o emprego, injetando liquidez na economia e apoiando a tesouraria das famílias e das empresas são fundamentais. Em particular, os auxílios às empresas exportadoras, com processos de investimento e de investigação e desenvolvimento em curso, são cruciais para o crescimento futuro da economia.

Contrariando a evolução francamente positiva das últimas duas décadas da intensidade exportadora da economia (em que as exportações passaram de pouco mais de 20% do PIB para 43,9% do PIB, em dezembro de 2019), nos primeiros oito meses de 2020, registou-se uma queda acentuada das exportações e das importações de bens (-14,1% e -18,3%, respetivamente), a refletir a redução dos fluxos de comércio internacional a nível global. Os maiores contributos negativos para a evolução das exportações vieram naturalmente dos nossos principais parceiros comerciais (Espanha, Alemanha, França, Reino Unido, Itália e EUA). Este cenário de instabilidade internacional é agravado ainda pelas incertezas relativamente ao Acordo Brexit – estimando-se que as empresas portuguesas venham a ser confrontadas com uma redução das exportações globais de bens e serviços entre -1,1% e -4,4% (recorde-se que o Reino Unido é 4.º destino das exportações de bens e 1.º destino das exportações de serviços), dos fluxos de IDE entre -0,5% e -1,95% (4º principal investidor), e das remessas de emigrantes entre -0,8% e -3,2% (3.º país de origem), decorrentes da contração da economia britânica.

PROBLEMAS ESTRUTURAIS

A pandemia veio apenas agravar a divergência económica de Portugal em relação à Europa e ao mundo, especialmente desde 2000, fruto da nossa perda de competitividade e da persistência e agravamento dos problemas estruturais da nossa economia, destacando-se os seguintes:

  • Excesso de endividamento externo: a nossa dívida externa líquida passou de -16% PIB, em 1999, para -96% PIB, em 2019.
    O crescimento acentuado da dívida pública e privada faz com que Portugal seja um dos países com maior aumento da sua dívida externa no mundo. A dívida pública passou de 49,5% do PIB, em 2001, para mais de 117% do PIB em 2019, resultante de deficit orçamentais crónicos. Assim, no setor público, continua a aumentar a despesa e não ocorrem nem os investimentos estruturais nem os necessários ajustamentos e reformas (o peso do Estado continua a ser de quase 46 % do PIB). Desde 2011 até 2019, a despesa corrente das administrações públicas cresceu cerca de 4 mil milhões de euros. Por outro lado, o peso da Formação Bruta de Capital Fixo no PIB passou de 28%, em 2000 para 16,8%, em 2017. Nesse período, apenas a Grécia tem um peso do investimento no produto interno bruto inferior ao nosso, estando a média da União Europeia acima dos 20%.
    Este aumento significativo da dívida, também das famílias e das empresas, resulta fundamentalmente de um modelo errado de crescimento assente no consumo interno e no excessivo recurso ao crédito.
  • Fraca produtividade de fatores: De 2000 a 2017, a nossa produtividade cresceu 0,7%, abaixo do crescimento médio anual da Europa e de Espanha (0,8%) e significativamente abaixo de países como a Polónia, Lituânia, Roménia e República Checa (que tiveram no mesmo período uma taxa de crescimento acima de 3%). O crescimento anual estimado do nosso produto potencial (pleno emprego de fatores), para os próximos vinte anos, é de 0,9%, de novo abaixo do crescimento médio dos 28 países europeus (1,3%).Esta pouca produtividade da economia assenta, entre outros fatores, na ausência de reformas no sistema político e do Estado (que aumentam os custos de contexto), reformas no emprego e nas políticas sociais. Denote-se que se assistiu, por outro lado e em sentido bastante positivo, durante as duas últimas décadas, a um reforço muito significativo do capital humano com a generalização do ensino universitário e crescimento dos níveis de investigação.

CRESCER COM MELHOR INVESTIMENTO

Para a fase de recuperação e crescimento, na próxima década e meia, exige-se, portanto, uma rutura no sentido da transformação estrutural e crescimento da competitividade externa da nossa economia, que tenha como grande prioridade o aumento do investimento produtivo físico e imaterial, potenciando os nossos recursos e território, e colocando-os ao serviço da economia mundo.

Aproveitando estrategicamente o excecional contributo do Banco Central Europeu (que intervém nos mercados, compra dívida soberana e mantém baixas as taxas de juro, fatores críticos para a solvabilidade financeira dos Estados, sobretudo os mais endividados, como é o caso de Portugal), e a famosa ‘bazuca’ que Portugal vai receber da UE de cerca de 43 mil milhões de euros a fundo perdido (cerca de 13 mil milhões no Fundo de Recuperação mais 30 mil milhões de euros do QCA), a que acrescem mais 10,5 mil milhões de euros de empréstimos bonificados.

Recorde-se de que, desde que aderimos à Comunidade Europeia (de 1986 a 2018), Portugal já recebeu a fundo perdido um valor global de cerca de 130 mil milhões de euros, correspondente a um valor anual de cerca de 2,5% do seu PIB.

Se juntarmos o apoio dado pela troika (UE/BCE/FMI), em 2011, num montante que ascendeu a 78 mil milhões de euros (e que nos salvou da bancarrota) e as receitas provenientes do vasto programa de privatizações (Portugal é um dos países da Europa Ocidental com maior peso das receitas de privatização no seu PIB), chegamos à astronómica quantia de cerca de 300 mil milhões de euros de apoio financeiro sem reembolso (ou com condições bonificadas) concedido a Portugal nos últimos 40 anos (montante equivalente a 1,5 vezes o PIB anual do país).

Portugal para crescer sustentadamente precisa de reposicionar a sua oferta competitiva de bens, serviços, conteúdos e conceitos, alinhando-a com segmentos e atividades que irão ter um crescimento na procura mundial e no comércio internacional. Aos atuais polos de especialização da economia deve adicionar-se uma nova camada de atividades mais intensivas em conhecimento e inovação, incluindo nas áreas da energia, dos materiais e da mobilidade.

Neste sentido, são deveras interessantes duas visões estratégicas de dois reputados economistas portugueses, a que tive oportunidade de assistir recentemente:

A intervenção do professor da Universidade de Nova Iorque, Stern, Luís Cabral, em que este, apesar de admitir a divergência económica de Portugal em relação aos EUA (estamos atrasados cerca de 28 anos, quando no ano 2000 estávamos com cerca de 23 anos de atraso), reafirma o enorme potencial da nossa economia assente no alinhamento entre, por um lado, uma nova geração de portugueses, nascidos na década de 90 do século passado (chamou-lhes geração futuro), mais educada, muito viajada e com enormes capacidades e, por outro, uma aposta nos setores da educação, saúde e entretenimento, no quadro de uma economia globalizada 4.0, ‘independente do espaço’, baseada na informação e em indivíduos hábeis.

A intervenção do economista José Félix Ribeiro, que identifica nas duas macro regiões do país (Região Arco Metropolitano de Lisboa e Sul Litoral e a Região Norte e Centro Litoral) os principais protoclusters, que consistem em start-ups, PME´s, e também multinacionais, organizadas em torno de tecnologias e/ou funções que se distinguem de atividades já consolidadas, e que as vocacionam para exploração dos mercados externos, com ligação estreita a polos de conhecimento que são fundamentais para sua implantação competitiva no país. Enunciou, entre outros, os protoclusters solar térmico e fotovoltaico; mobilidade elétrica; automação e robótica industrial e móvel; farmácia, biotecnologia e engenharia biomédica; telecomunicações, aeronaútica; e engenharia do petróleo e gás offshore.

CRESCER COM MAIOR DIMENSÃO EMPRESARIAL E COM MENOS E MELHOR ESTADO

Para que esta aposta estratégica no investimento produtivo e na nossa competitividade externa sejam sustentável parece-me fundamental garantir, por um lado, o redimensionamento empresarial, dada a pequena dimensão das empresas portuguesas e a sua fraquíssima capitalização (as micro e pequenas empresas são cerca de 60% a 80% menos produtivas do que as médias e grandes). Exige-se, portanto, uma ação para desenvolver melhor capital e trabalho, reforçando a capacidade de gestão das organizações e o seu financiamento (apostando em financiamento por obrigações e outros instrumentos de capital, alternativos ao bancário). É desejável assim a criação de um novo instrumento de financiamento específico para o redimensionamento empresarial, tipo fundo público com abertura a privados, de dimensão internacional, para financiar operações de crescimento empresarial.

Por outro lado, são fundamentais reduzir o peso do Estado na economia e implementar arrojadas políticas fiscais e laborais, que mantenham e criem emprego de forma sustentada. A nossa carga fiscal passou de 35% para 37,1 % do PIB (de 2007 para 2018), – Portugal apresentou a 5.ª maior subida e é um dos oito países da União Europeia que fez crescer a sua carga fiscal. Só com estabilidade e desagravamento fiscal conseguiremos aumentar a competitividade externa da economia, fazendo crescer a nossa intensidade de exportação acima dos 50% do PIB, mas também criando mais incentivos e condições (um verdadeiro choque fiscal e de instalação) para atrair investimento nacional e os fundamentais investimentos diretos de empresas estrangeiras (sejam estes em infraestruturas físicas ou recursos humanos e financeiros, que efetivamente fiquem residentes no país). Para esta renovada dimensão de investimento externo no nosso país, é também vital um novo mapeamento e conhecimento profundo dos agentes e dinâmicas do território, no sentido de se formatarem dossiers de investimento com visibilidade e impacto externo.

Em suma, foquemos agora todos os nossos esforços para fazer sobreviver as nossas empresas e famílias, no quadro desta desgraçada pandemia, cujas consequências danosas se manterão nos próximos anos.

A pensar no amanhã, temos inevitavelmente de mudar de pensamento e de rumo. A nossa política pública, gizada sob a forma de um pacto de regime estrutural, imune aos partidos que nos governam, tem de abandonar o modelo errado assente no consumo e tem de aproveitar os financiamentos externos previstos para a próxima década para fomentar investimentos, orientados para setores onde possamos servir a economia mundo, e que vão permitir transformar a nossa economia e sociedade.

Esta aposta estratégica, com uma dimensão maior das nossas empresas e com menos e melhor Estado, é necessária e suficiente para crescermos de forma sustentada e para sermos competitivos no mundo, transportando a nossa economia e sociedade para uma mentalidade e clima de inovação permanentes, assente sempre nas parcerias estratégicas entre Universidades, empresas e setor público.

Temos capital humano para fazer isto acontecer!
É fundamental haver vontade e liderança nesse sentido.

Professor Doutor Paulo Caldas, coordenador científico da Licenciatura em Economia do ISG

Ensino Superior: Pedagogia vs. Investigação e a A3ES pós 2020

Ensino Superior: Pedagogia vs. Investigação e a A3ES pós 2020

Criada em 2007, a A3ES – Agência de Acreditação do Ensino Superior, fundação de direito privado de utilidade pública, responsável pela monotorização da qualidade e acreditação dos cursos e das instituições de ensino superior em Portugal, muda esta semana de Conselho de Administração, passando a ser presidido pelo Prof. Doutor João Guerreiro, que substitui o Prof. Doutor Alberto Amaral.

Durante o período de 2007 a 2020, a A3ES não acreditou cerca de 400 cursos de ensino superior conferentes de grau académico de licenciatura (1.º ciclo), mestrado (2.º ciclo) e doutoramento (3.º ciclo), encerrou oito instituições de ensino superior e provocou a descontinuação de cerca de 2500 cursos por iniciativa própria das universidades e politécnicos públicos e privados. Neste sentido, houve uma redução superior a 45% da oferta anteriormente existente (que era superior a 5200 cursos em 2010) e em simultâneo foram criados/acreditados cerca de 1000 novos cursos neste período (muitos adaptados ou reformulados de ciclos de estudos anteriores).

Foi inegável a importância da existência de uma espécie de “entidade reguladora” do ensino superior neste período que caracterizou a primeira década de Bolonha. Mas, para este novo ciclo de funcionamento da A3ES, pedem-se critérios mais objetivos, métricas comparáveis e imparcialidade nas decisões dos peritos, que muitas vezes representam interesses “concorrenciais” de outras instituições. Para fundamentar a acreditação de um ciclo de estudos, os peritos (comissões de avaliação externa) avaliam vários aspetos e métricas objetivas que vão desde o plano de estudos à funcionalidade e adequação de instalações e equipamentos, bibliotecas, empregabilidade, internacionalização ou a existência de um corpo docente próprio e qualificado. Existem outros critérios, com alguma subjetividade implícita, como a “quantidade e qualidade” da produção e investigação científica dos docentes, com maior exigência neste campo, ao nível universitário do que politécnico. É certo que a ciência deve ter uma relação de proximidade com a Universidade, mas se aferirmos a quantidade de estudantes que após a licenciatura seguem carreiras de investigação, é muitíssimo diminuta. Apesar das grandes tendências internacionais ditarem a importância da publicação de papers em revistas indexadas, a verdade é que o interesse é mais para a progressão da carreira dos docentes do que para a mais valia pedagógica para os alunos.

Assim, a importância da qualidade pedagógica e a transmissão de conhecimentos é infelizmente minorada face à “obsessão subjetiva” da investigação e publicações em revistas científicas, que se tornou uma moda anglo-saxónica dos “rankings” das universidades, mas que está muito longe de espelhar a qualidade do ensino. Muitas vezes os piores professores são os melhores investigadores e vice-versa. É muito importante distinguir entre a carreira docente e a carreira de investigador, porque até a própria natureza da ciência o obriga – veja-se a comparação entre as ciências da medicina, da química, da biologia e as chamadas ciências sociais, obviamente não testáveis em laboratórios.

A eficiente transmissão do conhecimento, valorizando sempre a capacidade de comunicação e sobretudo o gosto pela socialização e debate crítico, são próprias da verdadeira academia! Um professor, na sua plenitude, leva sempre um pouco de si para os seus alunos, como já existem poucos e tanta falta fazem à qualidade do ensino superior, tão obcecada atualmente com a investigação pura, egoísta e competitiva que tristemente despreza o verdadeiro sentido da Universidade e da Academia. A Universidade não pode ser reduzida a um centro de investigação. É uma visão pobre, ignorante, redutora e simplista da Universidade pós-moderna, em que os bons professores não se revêm.  É muito importante que a Universidade, entendida em lato sensu, não se feche em si mesma e abra as suas portas à sociedade, através de múltiplas formas pois o pensamento e o conhecimento devem ser difundidos e sujeitos à critica permanente, longe, muitíssimo longe da investigação em regime de clausura e cativeiro, que muitos advogam, talvez porque não sabem lecionar…

A generalidade das publicações ditas científicas que ficam a ganhar pó nas prateleiras (ou esquecidas na imensidão da web) e são assinadas por um conjunto de autores em que apenas alguns investigam e escrevem. Começa a ter contornos de “lobby” e de negócio, a “indústria das publicações” e a servir de argumento conveniente para fundamentar decisões, o que não é de todo desejável. Também num quadro global, europeu, internacional (tão defendido pela A3ES), seria importante que a legislação permitisse a acreditação por agências internacionais com idênticas funções da A3ES, o que estranhamente não acontece.

Ninguém questiona que a educação é um ativo de capital humano das nações, fundamental para o desenvolvimento económico e social. Assim sendo, trata-se de um bem público, independentemente da natureza privada ou pública do prestador, que não pode obedecer a interesses e lobbys menos claros. A expectativa da orientação estratégica da nova A3ES é grande e acredita-se que tenha como desígnio que a educação pode e deve ser um exemplo de democratização e liberdade de ensinar e aprender, como definido constitucionalmente.

Professor Doutor Miguel Varela, Diretor do Instituto Superior de Gestão para o Jornal de Negócios

Liderança: velhos problemas, novas soluções?

Liderança: velhos problemas, novas soluções?

Paulo Finuras, PhD

Professor Associado no ISG Business & Economics School – Lisboa

Nas comunidades de caçadores-recolectores havia quatro problemas absolutamente essenciais para ultrapassar os desafios adaptativos dos grupos humanos (preservação e reprodução).

Esses quatro problemas formaram as condições de emergência das relações líder-liderados e da própria liderança enquanto tarefa a executar, correspondendo às principais tarefas de coordenação que estão na base do fenómeno da liderança humana. E quais são eles? Primeiro, temos a captação, alocação, distribuição e manutenção de recursos (equivalente às atuais atividades da gestão, administração ou governo); segundo, temos as decisões sobre onde acampar e caçar o, se necessário, para onde nos dirigirmos (o que corresponde ao que se pode designar por desafio estratégico relacionados com a movimentação dos grupos); terceiro, temos a questão do controlo da agressividade intra grupo que possa ameaçar a sua coesão (trata-se da questão da manutenção da paz e do relacionamento intra grupal) e, em quarto e último lugar, temos a necessidade de conseguir estabelecer relações e alianças com outros grupos e comunidades (ou, se quisermos, o problema das relações grupo interno/externo).

Estas atividades requerem, naturalmente, habilidades e capacidades dos liderados em termos de aceitação e compromisso, e qualidades de liderança em termos de mobilização, confiança, inteligência, visão, planeamento, sentido de equidade e justiça, integridade, equilíbrio emocional e tato para desempenhar e executar os papéis de liderança que lhe estão associados. Note-se que estas qualidades não tinham de ser todas possuídas pelo mesmo indivíduo, desde que fossem incorporadas nos processos e nas dinâmicas sociais dentro dos grupos.

Na verdade, ainda hoje é assim, mas o problema é que cada vez mais se exige a uma só pessoa estas mesmas capacidades e qualidade todas juntas e isso faz com que muitos líderes não consigam sê-lo e falhem.

E continuarão a falhar se os líderes escolhidos não estiverem adequados para os novos desafios que se colocam e, em particular, se não souberem rodear-se das pessoas certas que complementem e preencham todas as competências necessárias para o sucesso do grupo.

E não, não são aqueles que dizem sempre que sim ao líder sem nunca o contrariar que são os seus melhores colaboradores. Quando num grupo de seis pessoas, há cinco que veem a mesma informação da mesma maneira e decidem todas no mesmo sentido, pode ser crucial que a sexta pessoa contrarie todos, incluindo o líder.

E isto é a liderança natural a funcionar.

HIERARQUIA DAS LEIS

HIERARQUIA DAS LEIS

Em tempos de pandemia, temos assistido ao aparecimento de vários diplomas legislativos que estatuiem determinadas matérias, várias delas restrigindo as nossas liberdades (ou dito de outro modo, constitucionalmente mais correto, direitos, liberdades e garantias) importando perceber como juridicamente as respetivas leis se encontram correlacionadas entre si e se basta aparecer certo documento com poder normativo, para que seja vinculativo na sociedade. Diga-se desde logo que existe muito mais direito além da lei, concretizado basicamente no seu sentido técnico-jurídico ou seja, nos costume, jurisprudência e doutrina além do sistema de normas coercivas já referido (lei). Contudo, esta acepção formal depende igualmente de outras referências com relevância jurídica que contribuem na sua correspondente formulação, nomeadamente os significados filosófico, sociológico, político, instrumental ou histórico. O direito surge precisamente desta reunião de conceitos, encontrando-se por exemplo a lei inserida inevitavelmente por razões de segurança jurídica num texto (sentido instrumental) proveniente de um certo órgão com competência para o elaborar (sentido político ou orgânico), por motivos de indispensabilidade social (sentido sociológico) e após uma apurada análise dos antecedentes que a precedem (sentido histórico) bem como de uma discussão geral e abstrata do modo e necessidade do seu aparecimento, acompanhado obrigatoriamente do seu cariz vinculativo (sentido filosófico). Verifica-se assim um conjunto de procedimentos até à sua entrada em vigor, que deverá apenas acontecer se as outras ordens normativas não vinculativas se revelarem insuficientes para a promoção da harmonia social (ou solidariedade de interesses, segundo João Castro Mendes), que se traduz na constante e permanente busca da justiça, propagação dos direitos humanos e da igualdade de oportunidades (no âmbito dos direitos fundamentais integrados nas concernentes constituições) bem como da pretendida estabilidade (através da proteção contra o próprio Estado ou de terceiros que a procurem coartar) já que uma estrutura de preceitos jurídicos, que nos indicam regras de comportamento em sociedade, são sempre impositivas e diretamente restrições à nossa liberdade indívidual. No âmbito da lei, que cria de imediato normas jurídicas (sendo por isto, a par do costume, uma fonte técnico-jurídica de criação ou formação em contraposição às jurisprudência e doutrina que a interpretam e portanto, a revelam e explicam), deverá existir imperiosamente uma hierarquia baseada em vários determinantes, onde se realçam as importâncias do órgão que a emana ou da matéria que esta pretende preceituar destacando-se três regras prioritárias nas contendas que entre ela suceda. Outrossim, a lei de valor superior usufruirá de primazia sob a lei de valor inferior, podendo deste modo proceder à sua revogação (modificação ou substituição) o que já não acontecerá no caso inverso (a lei de valor inferior, por provir por exemplo, de um órgão menos pertinente, não tem força para revogar a lei de valor superior). Contudo, se os dois diplomas possuirem o mesmo valor jurídico, prevalecerá o mais recente por se entender existir uma atualização (se aparecem disposições normativas idênticas a um texto legislativo ou regulamentar que se encontra a vigorar, é porque o órgão que as decidiu criar pretende realizar uma atualização do tema em causa). Desde logo, a lei que se sobrepõe a todas as outras é aquela que determina a “Ordem jurídica fundamental do Estado” (Werner Kagi) fixando os grandes princípios da organização política e da ordem jurídica em geral (todos os ramos de direito público e privado encontram-se aqui diretamente disciplinados) bem como os direitos fundamentais dos cidadãos (direitos, liberdades e garantias e direitos sociais) designadamente a denominada Lei Fundamental ou Constituição, a que toda a restante legislação se encontra compulsoriamente subordinada visando inclusivamente a nossa proteção contra os arbítrio e excesso do próprio Estado que a concebeu através do Órgão máximo do poder legislativo, o parlamento (em Portugal, designado por Assembleia da República). Todavia, por iniciativa desta mesma Lei Fundamental encontram-se acima dela, nos termos dos seus arts 8º, nº 1 e 16, nº 2, os princípios internacionais ou princípios “jus cogens” de onde se destaca de imediato a Declaração Universal dos Direitos do Homem e que se resumem aos direitos inalienáveis à vida, à liberdade e à busca da felicidade visto que estes são direitos que deverão ser reconhecidos em toda a parte a todo o homem, no âmbito da sua dignidade natural proveniente da sua relação com Deus e da posse de consciência, liberdade e razão (interpretações teológica e filosófica). Sendo que, abaixo da Constituição, por necessidade de aprovação e ratificação pelos nossos Órgãos de Soberania surgem as normas europeias e internacionais por esta ordem (segundo Domingos Pereira de Sousa), fruto da nossa integração na União Europeia (ver art. 8º, nºs 2, 3 e 4 da CRP). Portugal é um Estado soberano privativo da sua população devendo deste modo a Constituição, no âmbito dos seus princípios fundamentais salvaguardar a sua vontade, que deverá ser prevalente às convicções de outras Nações no seu próprio território, dependendo o enquadramento de regras exteriores das intervenção e aceitação deste mesmo povo. Surgem posteriormente as leis ordinárias, internas do país e que se dividem nos atos legislativos, aqueles que definem as políticas do território e que são emanados pelos Órgãos políticos mais relevantes possuidores do poder legislativo e nos regulamentos, que desenvolvem as matérias inseridas nos primeiros diplomas e que possibilitam a boa execução destes (ver por exemplo, o art. 199, c) da CRP), com caráter desta forma administrativo. Estatui o art. 112, nº 1 da CRP quais são os atos legislativos, designadamente a lei em sentido formal proveniente da Assembleia da República, o decreto-lei emanado pelo governo e os decretos legislativos regionais pertencentes às Assembleias Legislativas Regionais que poderão, em conformidade com os arts 227º, 228º e 232º da CRP, exercer poder legislativo relativamente à sua Região Autónoma sobre matérias enunciadas no seu Estatuto político-administrativo que não se encontrem reservadas aos dois Órgãos de Soberania enunciados (Assembleia da República e Governo) como nos explicam os arts 112º, nº 4 e 228º nº 1 da CRP, ou assuntos de reserva relativa da Assembleia da República mediante autorização desta (art. 227º nº 1 b) ). As leis em sentido formal e os decretos-leis têm igual valor (art. 112º ,º 2 da CRP) mas acima destes diplomas encontram-se as denominadas leis de valor reforçado, discriminadas nos nºs 2 e 3 da CRP. É o caso de uma lei de base, que atua como “uma lei fundamental de certo setor” (expressão de nossa autoria) preceituando tudo aquilo considerado como relevante para o mesmo (por exemplo, as Leis de Bases da Saúde, do Sistema Educativo ou da Atividade Física e Desporto) e à qual a restante legislação deverá desenvolver e não contrariar. Ainda como outro exemplo de lei de valor reforçado, O Orçamento de Estado, devendo também qualquer decreto-lei alvo de autorização legislativa, nos termos do art. 165, nºs 1 e 2, subordinar-se à lei que lhe deu tal consentimento. Surge posteriormente na ordenação os decretos legislativos regionais que, devido ao já referido, se encontram abaixo das leis e decretos-leis provenientes dos órgãos de soberania nacionais. Após esta sequência de atos legislativos (lei de valor reforçado, lei e decreto-lei, decreto legislativo regional, por esta ordem) e de modo a ser possível executa-los aparecem os regulamentos, cujo principal órgão no âmbito do seu poder executivo é o governo, responsável pela condução da política geral do país (deliberada na Assembleia da República segundo o seu poder legislativo, em conformidade com o Princípio da Separação e Interdependência de Poderes entre ambos) que realizará através da Administração Pública do qual é o seu órgão superior (art. 182º da CRP). Como regulamento mais importante surge o decreto regulamentar (governo) e abaixo deste o decreto regulamentar regional emanado dos governos regionais da Madeira e Açores (art. 138º, nº 1 do Código do Procedimento Administrativo – CPA) sendo que todos os atos legislativos e regulamentos mencionados até ao momento necessitam, para poderem existir jurídicamente, da promulgação (aceitação) do Presidente da República de acordo com o poder moderador de que goza (arts.134, alínea b) e 137º da CRP). A partir daqui e visto as leis ordinárias inferiores não poderem ser conflituantes com todas as superiores apresentadas, não se verifica a necessidade da respetiva promulgação, já atribuída precisamente nas demais que as antecedem. Importa ainda e por esta disposição, prevista no art. 138º, nº 3 do CPA, aludir à Resolução do Conselho de Ministros (elaborada igualmente pelo Governo mas sem a apresentação a Promulgação) seguindo-se as portarias e despachos normativos (ambos da competência individual dos ministros e não coletivamente através das reuniões dos Conselhos de Ministros) para boa execução da política definida para os seus Ministérios (art. 201º, nº a) da CRP). Por fim, faltam os regulamentos oriundos das Autarquias Locais intitulados de posturas, que ocupam o último lugar da hierarquia das leis estaduais visto alcançarem uma menor dimensão de território e população, independentemente da sua indispensável mais valia institucional enquanto pessoas coletivas que não nos interessa neste artigo discutir. Contudo, nos próprios regulamentos autárquicos verifica-se também uma hierarquia e desde logo, de acordo com o art. 138º, nº 2 do CPA, dos municipais sobre os pertencentes às freguesias, que não os podem revogar, salvo se estes configurarem normas especiais. Há ainda que realçar as normas corporativas, provenientes dos organismos representativos das diferentes categorias morais, culturais, económicas ou profissionais, que as podem emanar no domínio das suas atribuições onde é exemplo uma qualquer Ordem Profissional, como a dos Advogados (art. 1, nº 2 do Código Civil). São igualmente consideradas fontes de direito (art. 1º, nº 1 do CC), encontrando-se no fim da linha vertical por não provirem do Estado mas de entidades privadas com estatuto de utilidade pública, desenvolvendo funções que originariamente são da esfera jurídica do Estado mas cujo entendimento é o de uma maior eficácia se desenvolvido por estas. Estão todavia obrigadas a respeitar todas as leis estaduais acima delas como é o caso dos correspondentes estatutos elaborados e aprovados pela Assembleia da República, não podendo contrariar as disposições legais de caráter imperativo (art. 1, nº 3 do CC). Tal estrutura hierárquica tem como finalidades principais garantir a nossa participação democrática através da atribuição de maior importância aos órgãos e entidades que absorvem mais população e maior dimensão territorial mas ao mesmo tempo corresponsabilizar os mesmos entre si e promover o controle recíproco, para que possamos usufruir de maiores garantias, quer de proteção contra o próprio Estado (função primária de defesa segundo José de Melo Alexandrino) quer da imposição das tarefas que este deve desenvolver ao abrigo das suas atribuições e competências constitucionais visto o poder político pertencer ao Povo (art. 108º da CRP) no âmbito da sua soberania (arts. 1º e 3º da CRP).

Miguel Furtado

Professor Universitário e Coordenador das formações pós graduadas de âmbito jurídico do ISG

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